学界报道

新时代完善中国自然资源产权制度的理论思考

作者:董金明 上海生产力学会常务理事、海事大学教授        发布日期:2018/9/4        阅览次数:24

——基于自然资源产权效率与公平辩证关系的分析视角

内容提要:对自然资源产权效率与公平关系的正确把握是新时代推进自然资源产权制度建设的前提。本文以自然资源国家所有权的运行为基础,通过理论分析范式的创新深入揭示自然资源产权效率与公平的内在关系和作用机理。在市场经济条件下自然资源国家所有权可分解为私权意义上的所有权和公权意义上的所有权。由此,自然资源产权过程可具体划分为自然资源所有权(狭义)的经济实现、使用权的分配、经营权的运作、国家公共产权的管理四种具体形态。自然资源产权的效率与公平是四重具体含义效率与公平的辩证统一,它们共同服从于自然资源国家所有权制度的根本目标和功能。

关键词: 自然资源产权 产权效率 产权公平

在我国生态文明建设中,自然资源产权及其效率与公平研究具有重要的理论价值和制度寓意。党的十九大报告提出要“加强生态文明体制改革,建设美丽中国”[1] 生态文明体制的改革和建设需要以正确的制度理论为指导。产权的效率与公平是自然资源产权制度理论研究中的一个基本问题。而对自然资源产权效率与公平关系的理论阐释取决于对产权、效率、公平这几个重要概念不同的界定和分析方法,即取决定于关于产权分析的理论基础和方法的选择。 当代两大经济学体系——西方经济学和马克思经济学对产权问题提供了两种不同的分析方法和政策思路,因而也为自然资源产权效率与公平关系的理论分析提供了两种参照。从我国的具体实践来看,近年来我国自然资源开发和保护领域中的效率与公平的矛盾已经十分突出:一方面对自然资源的滥用、资源供需矛盾、环境恶化等问题日益严重;另一方面与自然资源利用相关的各种社会公平问题也不断出现。因此,迫切需要我们对自然资源产权及其效率与公平的内在关系和作用机理进行科学分析和正确揭示,从而为新时代自然资源产权制度的改进和完善提供理论基础。

一、文献评述

学术界关于自然资源产权及其与效率公平关系研究的流行范式是以“科斯定理”为基础而展开的。罗纳德•哈里•科斯1960年发表的《社会成本问题》一文对涉及工厂的烟尘给邻近财产所有者带来有害影响等外部性行为的庇古税解决方法提出了质疑。[2] 科斯认为,这种外部性的存在在本质上是由于产权界定不清所造成,因而他特别强调明晰或重新调整产权的重要性。按照科斯的分析,如果产权界定清晰,通过市场交易可使市场污染数量达到帕累托最优状态。这一思想被称为“科斯定理”(Coase Theorem),即:在交易成本为零时,只要产权初始界定清晰,并允许经济活动当事人进行谈判交易,市场均衡的结果都会导致资源有效率配置。此后, A• 阿尔钦与H••德姆塞茨(1972)、L•戴维斯与D•诺斯(1976)等人对科斯的产权理论进行了进一步的阐发,形成了西方经济学关于产权问题较系统的理论。在资源环境领域,“科斯定理”提供了一种运用产权市场交易解决解决外部性问题的新思路,其政策含义是,应当尽可能地进行产权界定并实现其交易,以提高产权效率。

科斯的产权理论在经济学界产生了广泛的影响。从“科斯定理”可以推出产权的可交易性对产权的效率具有重要影响,排他性较强的私人产权效率最高,而排他性较差的公共产权则效率低下。其进一步引申的政策含义就是资源环境产权的私有化。当然,对该理论和政策主张的批评也是尖锐的。如美国学者福斯特(2005)指出:目前最应该受到批评的就是作为新自由主义主张之一的自然的私有化。今天,全球经济正逐渐将自然界中的每一种东西——水、森林、植物,甚至大气本身——变成可以在市场上买卖的私人商品。这种自然的私有化趋势具有巨大的破坏性,并且激化了环境问题。[3]

在我国,随着市场经济的发展以及西方产权理论的传入,以实现自然资源产权的可交易性来探讨我国自然资源产权制度改革的基本路径,成为理论界的一种主流思路。该思路强调自然资源产权的可交易性及其对提高产权效率的意义,重点关注如何将市场交易机制引入自然资源的产权管理。肖国兴(2000)[4]、王万山(2003)[5]、马中和蓝虹(2004)[6]等认为环境资源产权明晰和市场交易是环境资源合理定价和实现可持续发展的关键。在如何实现自然资源产权可交易性的基本分析思路下,徐嵩龄(1999)[7]、廖卫东(2004)[8] 等学者又提供了重要的修正性意见,认为虽然界定、明晰资源环境产权,将市场机制引入资源环境管理中以提高管理效率是一种可选的制度改进的思路,但是以产权的市场交易方式处理资源环境的外部性问题仍然具有局限性,并非万能,政府还应当进行有效规制。

客观地说,在从计划经济体制向市场经济体制转变的特定历史条件下,以实现自然资源产权市场交易的理论思路为推进我国资源产权改革提供了有益的启发。但是,在我国自然资源属于国家所有(农村土地资源属于集体所有),将自然资源国家所有权在性质上等同于一般意义上的公共产权进而主要关注其可交易性,这一理论分析思路显然对我国自然资源产权制度的国家所有权的本质内涵和制度特征重视不够,对自然资源产权制度所具有的社会分配等方面的功能也重视不够。在实践中,这一政策思路在效率与公平两方面都产生了诸多问题。

与西方产权经济学家主要从交易成本角度提出了产权制度及其与效率的关系(同时回避产权公平)的基本分析方法不同的是,马克思主义经济学从历史唯物主义的根本方法出发,以生产资料所有制为核心科学地论述社会经济中的根本性的产权问题。程恩富(1997)[9]、吴宣恭(2000)[10]、武建奇(2008)[11]、何干强(2009)[12]、吴易风(2007)[13] 等对马克思的产权理论进行了系统的梳理。根据马克思经济学,在自然资源产权运行的各种权利关系中,所有权处于决定性的地位,所有权所体现的基本权利关系的理顺对其他各种权利关系的界定具有重要的制约作用。本文在马克思主义经济学的学术背景下以自然资源国家所有权的运行为基础,对自然资源产权的效率与公平的内在关系和作用机理关系展开分析。

二、市场经济条件下自然资源国家所有权的产权特征

按照最一般的理解,产权 可以定义为人们(财产主体)围绕或通过财产(客体)而形成的权利关系。自然资源所有权制度规定了自然资源产权中的最基本的权利关系。在我国,现行《宪法》规定自然资源的国家所有和集体所有的基本制度:矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有;城市的土地属于国家所有,农村土地属于集体所有。这是我国社会主义基本制度的重要组成部分,是实现全体人民根本利益的一种制度保证。从产权的分析视角来看,自然资源国家所有权与一般经济物品的产权相比,在产权的客体和主体等方面都存在很大的特殊性 :从其产权的客体——自然资源来看,它不仅是具有经济价值的财产,而且还是具有生态、社会等方面价值的财产;从其产权的基本主体——国家来看,也包含多重含义:它既可以是国际法意义上的主权国家,也可以是公法意义或民法意义上的国家,因此自然资源国家所有权的实现过程涉及国家的多重职能。那么,在自然资源国家所有权的条件下,自然资源产权到底涉及哪些方面的权属关系或责、权、利关系?如何正确地界定和把握这些权利关系?回答这些问题首先需要正确理解市场经济条件下自然资源国家所有权的运行过程。

自然资源国家所有权的运行是指在自然资源的开发利用和保护中,自然资源国家所有权中的主要权利关系依次展开、流转并最终实现资源所有权根本目标和功能的全过程。相应地,在自然资源国家所有权运行过程中,财产客体——自然资源的物质形态也经历了从其存在的自然状态到对其进行开发加工形成资源性产品的变化。显然,随着对自然资源开发、利用的推进,关于资源的权利关系也是随之流转的。 在市场经济条件下,自然资源国家所有权的运行过程从两个方面具体展开:一是作为生产资料进入市场过程的所体现的权利关系;二是作为社会生产和生活自然载体和保障所体现的权利关系。它们构成自然资源国家所有权的两重属性。详述如下。

第一、在市场经济条件下,属于国家所有的自然资源作为生产资料的一部分进入社会再生产过程而产生的权利关系,具有一般性财产权利的性质。它是围绕自然资源的经济利益而展开的,包括资源所有权的实现、使用权的转让和运作等具体环节。在法学的视角中,这是属于私法意义上的权利。关于该方面权利关系的分析应当考虑:其一,自然资源作为一般经济性财产的属性,其所有权的经济实现体现为在市场经济条件下资源地租的合理界定和征收。这是因为商品经济或市场经济的正常秩序和内在要求适用于各种所有权关系,也包括适应于自然资源的国家所有权关系,而资源地租正是市场经济规律和要求的体现。其二,作为生产资料的一部分进入再生产过程的自然资源还要在使用权的分配和实际经营中才能实现其经济功能。在这一过程中,为实现对自然资源的合理、高效、节约开发和经营,保障国民经济对自然资源产品的需求,需要国家从社会整体利益出发进行必要的干预和调节。这是自然资源国家所有权的内在要求。

需要注意的是:即使在商品经济或市场经济的正常秩序内,自然资源国家所有权与一般性财产所有权也是不完全相同的。从权利的客体来看,自然资源国家所有权的客体范围十分广泛,是一种集合物,与民法中要求的一个所有权客体必须是一个独立物是不一样的;从权利的主体来看,作为权利主体的国家与一般意义上的民法的主体也是不一样的。这里作为生产资料所有者主体的不是私人,而是社会主义国家。因此,资源地租所体现的产权关系与一般私人所有的产权关系也是有区别的,其中还包含国家(各级政府)对资源地租征收与分配的体制和机制等内容。

第二、自然资源国家所有权还承载着社会公共利益,具有不同于一般性财产所有权的其他内容和属性。这一含义上的自然资源国家所有权在内涵上等于国家公共产权。在法学的视野中,这是一种公法意义上的权利,它构成自然资源国家所有权另一方面的重要属性。这是自然资源国家所有权与一般经济物品所有权的最重要的区别之所在。

从自然资源的基本属性来看,它不仅具有经济价值(使用自然资源能带来经济利益),而且还具有非经济价值,它承载着社会的公共利益,具有保障基本人权、社会稳定、生态安全等重要功能,是社会共同生活的重要物质基础。以其所具有的生态保障功能为例,现代生态学的研究表明,各类自然资源的特征和功能相互作用、相互联系,它们共同组成结构多样、功能复杂的各类生态系统,而各种层次的生态系统在又在功能上最终结合为一个完整的、统一的、具有有机联系的地球生态系统。该系统是人类共同生活的物质和生态基础。不难理解,自然资源上述功能不应当属于任何私人或集团所独有,甚至也不仅属于当代人所独有,而是属于包括当代人在内的世世代代的人类。马克思指出: “从一个较高级的社会经济形态来看,……甚至整个社会,一个民族,甚至一切同时存在的社会加在一起,都不是土地所有者,他们只是土地的占有者,土地的利用者,并且他们必须象好家长那样,把土地改良后传给后代”。[14] 从资源利用的实践来看,各国基于社会公共利益也日益加强对资源的管理。

此处有一理论问题需要讨论,即国家出于公共利益需要对自然资源的管理活动仅仅是体现政府的行政职能,还是国家(政府)作为产权主体的一种产权行为?如果真正将自然资源看作是公共财产,负载着全体人民的公共利益,那么,国家对自然资源的管理行为就是一种对公共财产的管理行为,换言之,国家对自然资源的规划、对使用权的限制或用途管制等活动应当认为是有一定的产权基础的。这里的产权即是公法意义上的国家所有权,相关的管理活动应当属于一种所有权性质的管理。因此,只要承认产权的基本含义是指人们围绕或通过财产而形成的权利关系,只要不是将产权、所有权限定为民法意义上的私权,限定为仅与“物”的经济价值有关的权利,而承认公有产权或公共产权,那么完全可以将国家对自然资源的上述管理活动理解为公法意义上的所有权行为,或产权行为。当然这在一过程中,国家所有权与行政权是有交叉重合的。

综上所述,自然资源国家所有权包含两层含义:即私法含义上的所有权和公法含义上的所有权。对上述两方面的产权关系加以辨别并分别加以讨论是必要的。因为这两类权利关系在性质、特征、功能上并不相同:前者主要与市场经济条件下资源所有权的运行相关;后者主要与自然资源的国家公共产权管理相关。

三、自然资源国家所有权运行过程中产权效率和公平的基本内容

根据市场经济条件下自然资源国家所有权的产权特性和我国自然资源开发利用的制度实践,可以对自然资源国家所有权运行中的产权关系进行更加具体的分析:私权含义上自然资源国家所有权在运行中的权利关系包括所有权(狭义)的经济实现、使用权的分配、使用权的实际行使——习惯上称之为开发经营权;与此同时,公权含义上自然资源国家所有权作为一种国家公共产权,服从于社会公共利益的需要,它不进入市场过程。这样,以自然资源国家所有权运行过程为基础,自然资源产权关系可细分为自然资源所有权(狭义)的经济实现、使用权的配置、经营权的运作、国家公共产权的管理四种具体的产权形态。 由此,我们再进一步分析自然资源产权的效率与公平的具体内容。

在马克思主义经济学中,对产权效率的评价从根本上说是看特定产权(制度)对社会生产力发展的促进作用。根据自然资源国家所有权制度运行过程及其在我国经济社会发展中的重要地位、作用或功能,可以将自然资源产权效率具体地定义为:自然资源国家所有权在运行中是否有利于实现社会基本经济制度及基本经济关系,是否有利于合理利用和保护自然资源,并能够保障和平衡于国民经济各个部门对自然资源的需要,是否有利于保护自然资源所有者、使用者的合法权益,调动各产权主体自觉合理利用自然合理利用自然资源的积极性。这些多重含义的效率最终统一于社会经济发展的根本效率标准——对社会主义生产力发展的促进程度。自然资源产权效率应当是上述多重含义效率的内在统一。在本质上可以说是经济效率与生态效率、宏观效率与微观效率、当前效率与长远效率的辩证统一。

产权(制度)公平是指在一定的社会历史和制度条件下特定产权制度所包含或体现的人与人之间权利关系的平等状况和基本要求。马克思主义认为,公平是对一定历史时期由生产力发展总体水平所决定人与人之间的经济、社会等权利关系性质和状态的一种认识和反映;公平总是历史的、具体的、相对的。公平的内容及其实现要受历史条件的制约。产权公平对产权制度的效率会产生制约或促进作用。由此,可以将自然资源产权的公平定义为:在我国社会经济和历史条件下,自然资源国家所有权在其运行中所包含的或体现人的权利关系的平等状况和基本要求。自然资源国家所有权在其运行中涉及诸多方面的权利关系,如经济权利、生存权利等,因而权利平等的内涵也是多层面的。我们应当根据其实践过程,对自然资源产权过程中不同层面的权利公平的含义具体分析、综合比较,统筹兼顾,特别要关注那些具有基础性、根本性、整体性的权利的平等关系。

根据上述对自然资源产权效率与公平关系的总体把握,可以对自然资源国家所有权运行中的四个具体层面的产权过程的效率与公平关系做具体分析和界定:

第一,自然资源国家所有权经济收益实现中效率与公平关系。它体现为资源地租的实现程度或状况对国民收入价值分配的作用和影响。其公平是指资源地租的实现(包括合理界定、征收、分配和使用)能够维护资源最终所有者的正当合法收益、实现社会基本公平;其效率体现为由资源地租作为国民收入分配的重要内容,对全民利益的实现、社会价值分配的优化所起的促进作用——由此推进社会经济关系的协调从而最终作用于社会生产力的发展。

第二,自然资源使用权分配过程中效率与公平关系。自然资源使用权的分配是指国家以对自然资源的宏观规划为基础和前提,对自然资源由国家所有到实现其分散利用的分配过程。其效率是指在资源初始分配和再分配过程中所实现的资源分散使用的状况对社会经济发展总体目标和战略的作用和影响,其公平是指在这一分配过程中不同地区、群体、个人所拥有占有和使用自然资源的机会和权利的平等状况。

第三,自然资源经营权运作中效率与公平关系。自然资源经营权运作是指经过资源使用权的分配过程之后,资源使用主体对自然资源资产的实际开发经营过程。其效率指一定的资源开发经营制度对国民经济整体效率的影响,其公平是指各自然资源经营主体之间的权利平等状况。它主要包括两方面:一是由国家对国有资源合理征收地租状况等因素所决定的资源使用主体是否拥有相对公平的市场条件和权利;二是资源经营主体自觉服从国家对资源经营产业管理这一权利尺度所决定的相对公平。对自然资源经营权的国家有效监管和调控是推进其效率与公平关系协调的重要途径。

第四,自然资源国家公共产权管理中效率与公平关系。自然资源的国家公共产权管理是指基于自然资源国家所有权,国家从社会公共利益出发对自然资源开发利用和保护的管理行为。其效率是指自然资源管理在实现国民经济和社会的全面、协调和可持续发展过程中所起的作用之大小。其公平是指在自然资源开发和保护中政府、资源企业、资源所在地居民等相关主体对资源利益的合理分配。协调自然资源国家公共产权管理中效率公平的基本方式是宏观规划和利益平衡。

应当说,在马克思主义经济学的视野下,我国自然资源国家所有权运行中的上述四方面的产权的效率公平关系都是自然资源产权效率与公平关系中的应有之义。用任何一种单一的公平与效率来代替这一整体性分析都是不完整的。这些效率公平关系可以并且应该辩证地统一于自然资源国家所有权的根本目标和功能——维护全体人民的根本利益 。

四、自然资源产权四维效率与公平关系的整体结构

在社会主义市场经济条件下,自然资源的国家所有权在其运行过程中需要经过不同的层面和环节,它们在国民经济整体中具有不同的功能和意义,因而存在四重含义的产权的公平与效率及其相互制约和相互促进关系。并且,这四重含义的公平效率之间又存在着很强的相关性和系统性。自然资源产权的效率与公平是多重具体含义的效率与公平关系的辩证统一,它们构成“自然资源产权四维效率与公平关系的整体结构”。

1、 四重产权效率与公平关系的层次性和相关性

从产权所涉及的社会权利关系来看,自然资源国家所有权运行中四重效率与公平关系是有层次的。具体而言,资源所有权经济实现的效率与公平是社会经济关系中最基础的利益关系之一;资源使用权分配的效率与公平制约着自然资源的优化配置;资源经营权运作的效率与公平对实现社会经济健康稳定发展具有重要作用;国家公共产权管理的效率与公平关系到国家所有权中局部利益和整体利益的协调。

自然资源国家所有权运行中四重效率与公平关系具有明显的相关性。自然资源的国家所有权的运作和管理过程本是一个有机的整体,在上述分析中我们只是根据它不同方面的产权特性和具体展开过程将其相对独立地分解为四种更具体的产权形态,目的是为了更有效地解析这一复杂产权制度中所包含的多层面的效率公平关系,而不是说这里的四种产权是完全独立的。简言之,多重效率与公平关系之间存在着很强的相关性。它具体表现为两个方面:

第一、在私权含义的自然资源国家所有权的展开过程中,资源所有权的经济收益的合理界定和实现体现的是资源所有者与使用者之间基本的权利关系,其权利的公平状况不仅对自然资源所有权经济实现过程具有重要影响,同时对资源产权此后的运行有重要影响,具体地说,对自然资源使用分配的效率与公平、对资源经营权运作的效率与公平具有重要制约作用。而资源使用权的合理分配也会对资源经营权运作的效率公平具有制约作用。

第二、公权含义的自然资源国家所有权与私权含义的自然资源国家所有权及其展开过程的相互影响。具体地说又分为两个方面:其一,公权含义的自然资源国家所有权对私权含义的自然资源国家所有权及其展开过程具有制约作用。因为社会公共利益永远高于私人利益,所以国家要从社会整体利益出发对自然资源开发利用的市场过程进行一定的规范、限制和干预。 其二,私权含义的自然资源国家所有权及其展开过程中的权利的公平状况不仅影响其自身的效率状况,而且对自然资源国家公共产权的公平与效率关系具有重要影响。从根本上说,这是因为两种性质的所有权的客体都是同一自然资源,对自然资源的经济利用必然要影响其所涉及的社会公共利益。

2、四重产权效率与公平关系的统一性和整体性

自然资源产权的四重效率与公平关系的具体内容并不相同。不能将这些不同含义的效率混为一谈,也不能用某一种公平来替代其他公平。同时我们还应当看到,自然资源产权的四重效率与公平关系又具有内在的一致性、统一性。如自然资源国家所有权经济收益的有效实现有利于社会财富的公平合理分配,推进社会主义基本经济关系的协调,从而有利于促进经济社会和生态效率与公平的协调;再如,自然资源公共产权管理的改善,既有利于对自然资源的合理开发和有效保护,也有利于社会经济利益关系的协调。因此,自然资源产权的四重效率与公平关系在实现资源国家所有权的本质和功能(也是其创设的初衷)——实现全民的根本利益、整体利益和长远利益,推进社会主义国民经济在实物和价值层面的良性运行和可持续发展这一点上是辩证统一的。在自然资源产权的效率公平关系的理论和实证分析中,我们也应当从实现自然资源国家所有权的本质和功能出发,在国民经济总体运行(价值和实物层面)的背景下对自然资源产权的效率与公平的具体内容进行正确界定、合理分析、系统考察和统筹兼顾。

五、结论和建议

自然资源产权的效率与公平关系具有复杂性。运用马克思主义经济学的分析方法,从市场经济条件下自然资源国家所有权的产权特性出发,通过构建 “以自然资源国家所有权运行为基础、自然资源产权效率公平关系的四维系统结构”的理论分析新范式,能够在社会经济的整体意义上对资源产权效率与公平的内涵和机理予以合理辨析和界定,深入揭示我国自然资源产权运行中各种复杂的利益关系,揭示自然资源国家所有权运行和实现过程的内在规律和机制,从而为新时代推进我国资源产权制度的改革与完善提供理论参考。本文的分析表明,仅仅以实现资源产权的市场化作为自然资源国家所有权改革的基本目标和效率与公平的评价标准,是以片面的效率观(交易效率)代替全面的效率观,以单纯的市场公平代替对该产权过程中多层面、多含义的公平。理论的片面性必然对实践产生严重误导。实践中,已有的自然资源产权改革路径的重点是使用权的市场化,而相对忽视自然资源国家所有权的根本特性及相关权能的体制和机制建设,使一些重要的利益关系严重扭曲或虚化。

新时代推进我国自然资源产权制度的改革和完善,应当立足于我国社会主义市场经济和自然资源社会主义国有制的基本国情,同时发挥好政府与市场的作用,正确界定和调整自然资源国有制实现过程中的各种主要的利益关系,促进产权效率与公平的协调,为推进我国经济社会可持续发展和生态文明建设奠定坚实的制度基础。从本文的理论分析出发,现阶段改进我国自然资源产权制度的主要建议是:健全自然资源所有权的代表和实现机制,确立资源地租在资源收益分配中的基础性地位,规范资源地租的界定、征收和分配,提高资源租金的征收水平,从源头上维护作为社会主义基本制度重要组成部分的自然资源国家所有权所体现的基本利益关系;与此同时,强化国家对资源使用的统一规划与管理,完善市场对资源使用权分配的调节机制,建立强有力的国家对资源产业经营的监督和管理,加强自然资源国家公共产权管理的规划和利益调节,并努力实现上述诸项体制和机制建设的协同发展和相互促进。