学界报道

关于保障被征地农民合法土地权益的思考

作者:孙仲彝 上海生产力学会顾问        发布日期:2018/9/4        阅览次数:7

目前一些地方,在工业化、城市化进程中,征地农民的合法土地权益受到严重侵害,应该引起高度关注和妥善处理。否则,不仅影响农村稳定,而且关系到我国长治久安,推进中国特色社会主义事业的建设和全面建成小康社会目标的实现。

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),对征地方面明确要求:“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”还要求:“抓紧完善相关法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革。”但是,现实情况是:在认识上与《决定》要求有不少差距,在落实改革征地制度和配套政策上与《决定》要求有明显滞后,《土地管理法》的修改至今尚未出台。因此很有必要从理论层面、制度层面和操作层面来统一认识,把保障被征地农民的合法土地权益,统一到《决定》的战略思路和规范要求的轨道上来。

一、充分认清保障被征地农民合法土地权益的重大和深远的意义。

(一)马克思主义认为对待农民土地问题,关系到革命和建设成败的战略性问题。

1871年“巴黎公社”无产阶级革命的失败,马克思、恩格斯认为最重要的教训是“巴黎公社”没有得到农民的支持。尽管马克思在1872年3-4月的《论土地国有化》文章有过“土地只能是国家的财产”,即土地国有化的观点 。然而,到1874-1875年初,马克思在《巴枯宁<国家制度和无政府状态>一书摘要(摘录)》一文中指出,凡是农民作为私有者大批存在的地方,农民占居多数的地方,农民没有消失,无产阶级应采取措施把他们吸引到革命方面来,“这些措施,一开始就应促进土地私有制向集体所有制的过渡,让农民自己通过经济道路来实现这种过渡;但是不能采取得罪农民的措施,例如宣布废除继承权或废除农民所有权。”只有农民“直接地而不是间接地和城市工人有了共同利益的时候,才能够废除继承权或废除农民所有制。”

马克思逝世后,恩格斯在1894年11月写的《法德农民问题》一文中指出:“当我们掌握了国家权力的时候,我们绝不会去剥夺小农(不论有无报偿,都是一样)”,“我们对于小农的任务,首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有,但不是采用暴力,而是通过示范和为此提供社会帮助。当然,到那时候,我们将有足够的手段,使小农懂得他们本来现在就应该明了的好处。” “使农民明白地看到,我们要挽救和保全他们的房屋和土地,只有把它们变成合作社的占有和合作社的生产才能做到。”

马克思、恩格斯的论述告诉我们:为了吸引农民参加革命和建设,对待农民的土地,不能废除继承权和农民所有权,只有在工农差别消失时,才能废除农民土地继承权或农民土地所有权,并应该实行合作社的生产和占有。党的十七届三之中全会通过的《决定》中关于保障被征地农民合法土地权益的论述,正是马克思主义中国化的最新成果。《决定》中指出“农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。在革命、建设、改革各个历史时期,我们党坚持把马克思主义原理同我国具体实际相结合,始终高度重视、认真对待、着力解决农业、农村、农民问题,成功开辟了新民主义革命胜利道路和社会主义事业发展道路。”这是为我国革命、建设、改革胜利发展总结的极为科学和宝贵的历史经验,我们必须倍加珍惜。

(二)坚持从基本国情出发,保障被征地农民的土地权益关系到中国特色社会主义事业成败的全局性问题。

从基本国情来看,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段,实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,发展社会主义市场经济,建设中国特色社会主义。但是,农民九亿人口占全国十三亿人口的绝大多数。我国推进工业化、城市化、农业现代化的“三化”同步发展,建设社会主义新农村,统筹城乡促进城乡发展的一体化,必须牢记要以保护农民的土地权益为核心,采取的各种措施绝对不能得罪农民,绝对不能侵害被征地农民的合法权益。不仅要对农民给以合理补偿,而且要解决好征地农民就业、住房和社会保障,切实把农村集体组织和农民作为建设主体,才能在中国成功地建设中国特色社会主义。这是农民占全国人口绝大多数的中国最主要的基本国情,我们必须高度重视和认真对待。

总之,坚持马克思主义基本原理同中国社会主义初级阶段基本国情的实际相结合,保障好被征地农民的合法土地权益,对全面建成小康社会,推进中国特色社会主义事业发展,具有重大的现实意义和深远的历史意义。

二、深化改革,完善保障被征地农民合法土地权益的土地制度

(一)根据我国的基本国情,农民集体土地应实行按份共有的产权制度

我国农村土地属于集体所有,这是1982年12月4日第五届全国人大第五次会议通过、2004年3月14第十届全国人大第二次会议第四次修正的《中华人民共和国宪法》第十条土地制度的规定。但是,现实情况是农村土地集体所有,农民的产权地位缺失,在征地或土地流转过程中,农民作为集体土地的产权主体缺少话语权,由此造成被征地农民合法土地权益的保障难以充分实现,屡次发生农民的土地权益受到损害。

从所有制来说,集体经济是一定范围内劳动群众共有制的经济,是社会主义公有制经济的重要组成部分,我国处于并将长期处于社会主义初级阶段各经济领域的集体经济,更多地应实行按份共有的集体所有制,逐步实行按份共有和共同共有相结合的集体所有制。过去传统的集体经济,过于强调共同共有,忽视按份共有,造成农民和其他劳动者在集体经济中产权主体地位缺失。1986年4月12日第六届全国人大第四次会议通过的我国《民法通则》第七十八条规定:“共有分为按份共有和共同共有。按份共有人按照各自的份额,对共有财产分享权利,分担义务。共同共有人对共有财产享有权利,承担义务。”还规定:“按份共有财产的每个共有人有权要求将自己的份额分出或转让。但在出售时,共他共有人在同等条件下,有优先购买的权利。”由此,可以认为:按份共有和共同共有相结合是集体经济产权制度的特征。在社会主义初级阶段,农民集体土地应实行按份共有的产权制,共同共有的财产在集体经济中的比重逐步提高。国家实行社会主义市场经济,对集体经济应作为市场主体,它的平等法律地位和发展权利应给以保障。因此,被征地农民的合法土地权益应该得到切实保障。

(二)根据国家有关法规,加快改革农民集体土地的管理制度

我国对农民集体土地的管理制度,是按照2004年8月28日第十届全国人大常务委员会第十一次会议第三次修正通过的《中华人民共和国土地管理法》来制定的,随着工业化、城市化、农业现代化“三化”同步发展,统筹城乡推进城乡一体化发展和社会主义新农村建设的进行,出现不少新情况、新问题,客观上要求修改的土地管理法至今尚未出台;按照2007年3月16日第十届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第三十九条规定:“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”第四十二条规定:“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”还规定:“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”

目前,改革农民集体土地管理制度滞后,一些地方政府按照2004年8月全国人大常委会第三次修正通过的土地管理法制定实施意见或办法,明显与2007年3月全国人大通过的物权法相脱节,不少地方有侵害被征地农民合法土地权益,落实物权法规定较差,给地方政府包括省市区、县(市)区、乡(镇)政府和村、队(组)等方面造成困难,例如补偿标准偏低和时间上前后补偿标准差距较大、社会保障所需费用紧缺难以持续发展、征地规模过大和浪费土地资源(征而未用,农田抛荒)、被征地农民就业安置不到位或不稳定、被征地农民虽变更为居民,实际上仅仅是身份改变却并没享受真正市民待遇等问题不少,矛盾激化时发生群体性事件,影响社会稳定,基层干部无奈。因此,改革农民集体土地管理制度已到了刻不容缓的地步。

三、完善保障被征地农民合法土地权益的若干建议

(一)严格界定公益性建设用地和经营性建设用地,征地的补偿费按土地市场价补偿给被征地农民,有利于控制征地规模和避免被征地农民土地权益受损;经营性建设用地应允许农村集体经济组织以土地资本参股并获得按股分红的权利。

(二)根据土地利用规划,应允许农村集体经济组织自行开发,发展第二、三产业的集体经济,实行农民变股民的股份制合作经济,为惠农、富农,全面建成小康社会开创新的途径。

(三)完善被征地农民的社会保障制度,确保被征地农民生活无后顾之忧,促进农村社会稳定和和谐,实现国家长治久安。

(四)完善监管制度,加强执法力度,严惩征地或土地流转过程中的违法行为。


(作者为上海交通大学农业与生物学院经济学教授)


2012年11月