学界报道

中国“第二船籍”制度及其配套政策研究

作者:陈继红 上海海事大学交通运输学院博士、上海生产力学会会员        发布日期:2018/9/4        阅览次数:26

内容提要:当前我国船籍外移的现象十分严重,我国船舶选择悬挂“方便旗”,给我国带来了一系列负面影响。如何解决中国船籍大量外移问题已成为国内学者关注的热点,船舶登记制度也成为一个迫切需要认真对待和深入研究的问题。在分析“第二船籍”制度必要性和内涵的基础上,从税收机制、船舶融资、法律环境等方面研究了“第二船籍”制度应具备的相关配套政策;并进一步就我国设立“第二船籍”制度的相关问题提出具体建议。

关键词:“方便旗”  “第二船籍”制度  配套政策  建议

﹡基金项目:交通部应用基础研究资助项目(2007329810060)

0 引言

当前我国船籍外移的现象十分严重,我国船舶选择悬挂“方便旗”。“方便旗”制度导致了我国船舶大量移籍,使得我国国旗船队不断萎缩;船舶技术状况不断恶化;我国航运大国的形象和地位受到了较大的影响,这对我国经济保持较快的发展产生了较大的冲击。相关专家曾多次呼吁国家有关部门认真分析研究中资船舶境外移籍的问题,尽快实行国际航行船舶特殊登记制度(即通常所说的“第二船籍”登记制度),以吸引在境外登记的中资船舶回国登记,提高我国五星红旗船队的总量和竞争力。

我国交通部(现交通运输部)已于2007年开始实行为期两年、一次性的船舶“特案免税”政策,为符合条件的中国船东实际控制的船舶加入中国国籍提供一系列便利条件,鼓励中资外籍国际航运船舶转为中华人民共和国国籍,悬挂中华人民共和国国旗航行,对符合条件的船舶回国登记免缴关税和进口环节增值税。特案免税登记制度的实施为五星旗船归国带来了曙光。然而这项制度在国内施行,很多企业仍处于观望状态。

实质上,目前制约五星旗船顺利归国的因素较多,总的来说还是政策不够具体,特案免税登记制度仅立足于“就登记论登记”,点是突破了,而面上应给予航运企业更广泛的优惠政策却无法企及。“第二船籍”政策的实施,需要大量的配套政策的完善。

1 “第二船籍”制度的必要性

当前中国船舶大量移籍海外,势必影响我国航运业的发展与船队的扩大,航运业对国外贸发展的促进作用骤减。船舶大量移籍海外带来的负面影响除了国有资产大外流以及国家外汇收入的减少外,更重要的是对整个海运业体系的冲击。理论上讲,我国实施“第二船籍”制度的必要性主要有:

(1)有效监控国有资产

利用合理的航运政策来保护、扶植本国船队的生存发展是现行世界各航运国家的通行做法。作为水上运输工具的船舶,是流动的国土,我国船舶在世界江河湖海航行,我国就可以在世界行使主权,要使我国在这一特殊国土的管理上进一步的合理、规范,符合我国的特点,在不断完善相关水运法规时,就必须要在立足我国国情的基础上,结合世界各国现行的具体做法和航运市场的要求,建立起适合中国国情的“第二船籍”制度,吸引船舶回归,巩固航运大国的地位,使中国从航运大国走向航运强国。

(2)避免税源大量流失

我国由于一直采用封闭型登记制度和高税率政策,市场准入严格,使得我国船东不愿及时更新船队,或将新购船舶大都是悬挂方便旗航行,从而使得我国船队规模不断萎缩,船队状况不断恶化,竞争力下降。根据1994年新税制,国家对进口船征收高达27.53%的关税和增值税,结果直接导致船舶移籍海外,税源大量流失。导致我国的外汇储备和国际支付能力也受到一定程度影响。因此,实施“第二船籍”制度,虽减免一定的税收,但吸引船舶“回归”,增加国家税收,为国家航运业的发展提供资金支持。

(3)有利于提高我国船级社检验水平

我国船舶凭借中国船级社而享有国际保险界的优惠费率,并使其技术状态便于与国际接轨。中国船级社正是在与入级船舶的良性互动中发展起来的,为我国航运业的壮大做出了独特的贡献。但是,我国船舶大量移籍海外并入级外国船级社,这一方面使中国船级社业务量大幅下滑,影响在国际船级社协会的地位;另一方面使船检人员难以接触先进船舶技术,从而难以与国际水平保持同步。因此,实施“第二船籍”制度,船舶回归登记,能够促进船舶检验机构的壮大,逐步和国际上先进的监管方法和手段接轨。

(4)进一步提高我国在IMO世界海事组织的地位

我国大量新造船舶悬挂方便旗,使得我国国旗船舶不断萎缩,船舶技术状况严重恶化,造成我国国旗船队在国外港口国检查(PSC)中,受滞留比率不断提高,一度被美国、澳大利亚、巴黎备忘录地区、东京备忘录地区相继列入港口国检查的“黑名单”。实施“第二船籍”制度,吸引船舶回归,改善我国船舶的技术状况, 有利于维护我国旗船队的形象,提高安全系数,有效降低事故的发生,确保国家和人民财产生命的安全,维护国旗船队的形象,提高市场竞争力,提高我国在IMO世界海事组织的地位,发挥品牌作用,从而降低船舶 PSC滞留率。

  (5)船东和船员的权益获得国家保护

   船舶悬挂方便旗,使我国无法对这些船舶行使有效的监督管理权,使这些船舶的适航性和安全性得不到保证,不能为船员(绝大部分都是中国船员) 提供安全的工作环境,易造成人员伤害和环境污染,给国家、企业和个人带动来较大的损失。实施第二船籍,在我国注册的船舶和公司增加,能极大地增加船员和航运管理及相关行业从业人员的就业,维护船东和船员的权益,促进社会的稳定。

(6)带动我国航运相关产业的发展

航运业是世界各海运国家的重要产业,是国民经济结构的重要组成部分。它的发展与国内造船业、船用机器制造业、港湾建筑业及其他相关产业息息相关。外籍船的经济活动,特别是船舶的买卖、建造一般均在国外,与本国几乎无关。所以,外籍船对本国与航运相关行业的发展有一定的消极作用。实施“第二船籍”制度,有利于壮大本国船队,从而带动航运及其相关产业的发展。

(7)国防与经济安全利益

我国船舶悬挂方便旗过多,在处于战时状况、贸易战及其它紧急状况时,不能有效地保证我国外贸运输的顺利进行,不能满足我国国家安全的需要。因此,实施第二船籍制度,吸引船舶悬挂中国国旗,也是有效控制船舶资源,维护国防安全利益的需要。扩大我国船队规模,巩固航运大国的地位,为经济发展和国家安全提供充足的保障。

2、“第二船籍”制度的内涵

所谓“第二船籍登记制度”,就是不改变原有传统的船舶登记制度(第一船籍登记制度)的基础上,主要面向本国船东新设的与方便旗制度类似的另外一种船籍登记制度,为了和传统船籍登记制区别,称为“第二船籍登记制度”。这种登记是在保证本国登记的基本条件基础上,提供了诸多的优惠政策,如允许船公司雇用外籍船员,或是在税收方面可享受类似方便旗船的优惠等等,并与传统船舶登记制度并行。

目前,第二船籍制度在运作过程中,因船舶登记注册地的不同而被分为两种形式:(1)离岸登记制度(Off Shore Registry),即在本土之外的属地开设境外登记处,实施一套新的船舶登记制度。英国最早在1978年开始以马恩岛为境外登记处,随后,法国(以克尔格伦岛为境外登记处)、荷兰(以安的列斯群岛为境外登记处)、葡萄牙(以马德拉群岛为境外登记处)等海运国家也纷纷采用这种制度。(2)国际船舶登记制度(International  Ship  Registry,简称ISR),即在本土开设主要针对本国国际航行船舶的国际船舶登记处,并实施一套新的船舶登记制度。挪威最早于1987年在本国采用这种制度,随后,该制度又被丹麦、德国、卢森堡、瑞典、巴西等海运国家采纳。除上述国家外,意大利、日本、韩国、俄罗斯等国也纷纷研究这种制度。

为解决我国船舶大量移籍问题,许多学者提出在中国设立“第二船籍登记制度”,尤其是要求建立中国的“国际船舶登记制度”。主要观点如下:①选择某一沿海港口作为新的船舶登记制度的船籍港;②登记对象主要是中资国际运输船舶(包括国轮和方便旗);③在船员雇佣方面,认为船舶应雇佣中国籍船员,另一种观点认为应放宽船员配备;④免除(或延缓缴纳)高达27.53%的进出口船舶关税和增值税,并适度降低其它税费。⑤国际船舶登记处的船舶应悬挂中国国旗,以国轮身份接受我国交通主管部门的管理,并按照国际船舶安全管理规则(ISM)及技术标准,对船舶实施严格检验,不允许超龄老旧船入籍,以中国船级社(CCS)为指定检验机构等等。

3 “第二船籍”制度的配套政策探讨

实施“第二船籍”政策不是一个简单的航运政策问题,涉及的方方面面的问题。“第二船籍”政策的实施,需要相应的配套政策的不断完善。

(1)金融税收、法律等相关政策

根据对国内外船舶登记制度及其相关配套政策的比较研究(表1),我国目前的法律健环境、税费体制、船舶融资环境等方面,与国际比较仍存在较大差距。另外,“第二船籍”政策的实施涉及到当前诸多政策的限制,如:船员雇佣制度严格;法定船舶检验机构选择范围比较狭窄;登记主体的设定过于严格等。我国要实施“第二船籍”制度,吸引大量中资方便旗船舶回归国内注册,无论在服务理念、服务水平、金融税收及法律政策等配套政策方面,需要逐步完善。